前述法工委编辑的立法统计一书，以及全国人大常委会办公厅这些年编辑的《全国人民代表大会年鉴》，更是将这些文件直接归入有关法律问题的决定中。

党的领导始终在央地关系改革进程中扮演掌控全局的关键角色，前述文件均对此有清晰表述。在第1款明确民主集中制的国家机构基本原则地位的基础上，第2、3款聚焦国家机构建构过程中的民主正当性，即坚持人民代表大会制度对于其他国家机构的有效约束， 民主的核心地位不言而喻。

三、中央的统一领导的制度基础 中央的统一领导的制度基础包含六大核心要素，其中：外部要素、前提要素和形成要素属宏观基础，逻辑要素和结构要素属中观基础，实施要素属微观基础。七五宪法和七八宪法使得武装力量在根本法上游离于最高国家权力机关乃至整个国家政权体制之外，以党直接领导的方式贯彻党指挥枪原则，所有军事组织的建构、运行和发展也由此嵌入党的领导的制度轨道，并通过民主集中制原则上溯至中共中央的统一领导之下。由此，领导实现了广义化。然则中央的统一领导具体通过何种机制与《宪法》第3条的民主集中制相契合？《宪法》第3条第4款究竟侧重于民主还是集中？自民主集中制产生以来，民主和集中何者为先一直有不同解读，在传入我国后，基于所处时代的不同亦有所差异：在新民主主义阶段，集中的特征更明显。七五宪法只在第20条简要规定国务院统一领导各部委和全国地方各级国家机关的工作。

一为使动，即使之为一。可见，以一统为大的价值取向同单一制国家组织结构形式的内涵之间具有天然、深度的契合性。党的十八届四中全会、十九大先后提出推进合宪性审查工作。

开会的日期，议事的程序或秘密会议的场合。许多国家在对法律进行合宪性审查时都有对立法事实进行调查与判断的程序性规则，17对于涉及合宪性问题的行政法规、地方性法规、司法解释等文件，往往具有制定时的特殊裁量考虑，可以启动对有关事实的调查并建立举证说明规则，以便确保合宪性审查结论的周密与妥当，体现合宪性推定的重要法则，避免国家法秩序的动荡。议员的各部属及派别，及席次规定的方法。这样的制度设计可以逐步形成对国家机构公权力行为进行合宪性审查全覆盖的路径，提高议事规则本身合宪性审查的技术含量

在这些活动中，作为行动中的议会，它们都有进行合宪性审查的宪法义务，应该通过修改议事规则明确对于审议中发现有可能违反宪法的内容建立向宪法和法律委员会咨询的程序，并将咨询结论写入提交给常委会全体会议的报告。我们可以将全国人大常委会议事规则的基本性质与特征归结为多面的双重属性，从而合宪性审查的规则设计也就是要恰当嵌入各种双重属性之中，并尊重各种属性的具体内在要求，才是在议事规则的性质与特征中对合宪性审查功能的最佳定位，既防止其不能承受之重，又避免其无法充分释放法律制度之红利。

议会开会很重要的职能是对政府公共政策的辩论与监督，8全国人大常委会议事规则同样也包括议案审议，尤其是法律案的审议以及体现监督职能的听取和审议工作报告、质询与询问等内容。5全国人大常委会法工委法规备案室梁鹰主任将中国合宪性审查分为事前、事中和事后三种程序，并在此基础上分析了合宪性审查与备案审查的联系与区别。在全国人大常委会肩负该职能的宪制前提下，通过修改其议事规则，稳妥增加合宪性审查的制度元素，则是一条理性的中道，它可以透过法律系统自身的赋权与确证，实现实证法秩序内部的更新与发展，最终实现政治系统与法律系统在宪法及实施层面的耦合、同频与共振，确保国家治理现代化与长治久安。因此，合宪性审查的权力本质上是国家法学上所讲的机构主权的体现。

议事规则修改过程中可以做的增量改革就是建立起宪法解释议案提起与审议的规则并作为特别程序。由于宪法规定全国人大和全国人大常委会共同享有监督宪法实施的职能，因此对于需要全国人大进行合宪性审查与判断的问题，应该在议事规则中建立暂缓表决或暂缓讨论的程序，交给全国人大进行最终判断和决定。由于备案审查结果的差异，应该适用何种法律手段，议事规则里应该充分设计赋予宪法和法律委员会研究、审查与报告的权限与程序，提交给常委会全体会议表决。只不过，为了提高议事效率，防止滥用合宪性审查的提案权，可以在规则上做一些限定。

然而，通过全国人大常委会议事规则的修改增加合宪性审查元素，在专门制定合宪性审查的法律时机尚不成熟，设立专门的合宪性审查机构也不在制度考量范围的形势下，通过技术化的议事规则来稀释这项制度可能引发的政治聚焦效应，避免抛开既有制度存量完全另起炉灶，显然是对立法成本之最佳节约。这既对合宪性审查工作提供了重要的组织保障，但同时也留下了程序和技术建设的遐想空间。

因此，在设计合宪性审查规则的时候也可以从实体和程序两个方面入手，例如可以在列席会议主体规定方面增加有关法律起草机构的负责人，在程序规则方面可以增加提出对法律草案进行合宪性审查议案的特别程序。同时，可以建立起合宪性审查的双轨制，即对法律草案进行合宪性审查的一般程序和宪法解释与备案审查的特别程序。

对于合宪性审查规则来说，既要尊重存量规则，如宪法与法律委员会的职权、有关议案审议的基本程序。第二，考虑建立与全国人大议事相衔接的规则。2实践证明，议事规则对于提高全国人大常委会的议事能力，促进全国人大常委会议事的规范化、制度化和程序化都起到了重要助推作用。三、全国人大常委会议事规则建构合宪性审查内容的具体方案 （一）合宪性审查对组织、程序规则的穿透性原则 无论合宪性审查的具体程序如何设计，全国人大常委会议事规则要解决的基本问题是根据《宪法》第67条规定的全国人大常委会监督宪法实施职能，全国人大常委会具有归口做出合宪性审查的国家权力。文章来源：《中国法律评论》，2019年第6期。对于合宪性审查的规则建构来看，结构上也可以采取此种一般规则与特别规则相结合的方式。

这个议事规则的制定，对于进一步健全全国人大常委会的工作制度，便于委员更好地依法行使职权，提高常委会的议事效率，是迫切需要的。第一，法律审议中的合宪性审查。

从这个意义上说，合宪性审查的对象既然是国家机构根据一定公权力行使的行为，那么对行为是否符合宪法的判断也就是对其权力是否逾越了形式宪法（如法律保留原则）和实质宪法（如人权保障的价值决断）所厘定的范围的过程。对于涉及合宪性审查的议程，由于审查必然具有的一定程度的对抗性、更多的理由说明性以及对协商沟通效果的更高期待，应该增加合宪性审查涉及的被争议规范性文件或被审查规范性文件草案的制定机关有关负责人列席会议，如果考虑党内法规在起草过程中建立合宪性咨询论证程序，或相关法律草案的起草部门是党中央的有关部门或办事机构，12则也可以邀请党内法规起草机构的负责人列席会议，以提高合宪性事前审查的效率。

在全国人大常委会肩负该职能的宪制前提下，通过修改其议事规则，稳妥增加合宪性审查的制度元素，则是一条理性的中道，它可以通过法律系统自身的赋权与确证，实现实证法秩序内部的更新与发展，最终实现政治系统与法律系统在宪法及实施层面的耦合、同频与共振，确保国家治理现代化与长治久安。目前的议事规则仅仅规定了宪法和法律委员会作为统一的法律草案审议专门委员会，其他专门委员会提出审查意见并由宪法和法律委员会印发常委会全体会议。

另一方面可以考虑通过监督职能的规则修改增加合宪性审查元素，如听取有关国家机关是否构成违宪的专题报告、备案审查专题报告，在质询和询问，尤其是专题询问中对于有可能违反宪法的议题启动相应程序。例如关于会期、会议形式、会议组成、发言表决等内容都是属于一般规则，而议案提出与审议、听取和审议工作报告、质询与询问等则是特别规则。将合宪性审查作为一种工作，分别在议案提出与审议、听取和审议工作报告、质询与询问等特别规则中加以规定，形成特别规则的特别工作程序的立法模式，对于涉及合宪性审查部分的内容加以专门规定。提议修改的议案则是该规范性文件只有部分条款违反宪法，整部文件的效果可以保留，只需对违反部分加以修改或删除。

第三，通过在议事规则中增加合宪性审查也是回应中央全会有关党和国家机构改革重要决定的必然要求。注释: 1[日]美浓部达吉：《议会制度论》，邹敬芳译，中国政法大学出版社2005年版，第398、400页。

再如，第17条规定的联组会议听取专门委员会的审议报告目前的规范词是可以，这从提高议事效率来看是符合机构效能原则的，但如果涉及合宪性审查的部分，则应该采取联合会议的形式充分进行论证、沟通、协商似乎更符合合宪性审查对于程序的覆盖与穿透力要求。议员的请假、辞职及惩罚等十三项内容。

例如，宪法和法律委员会统一审议和汇报其他专门委员会意见的程序中应该明确对该法律草案的合宪性做出说明和判断，13建立起严格的法律合宪性预防控制机制。4. 其他制度设计 合宪性审查由于其权威性和专业性，在程序规则上还应该建立一些普遍程序，体现不同于一般议事的法理，确保全国人大常委会合宪性审查的职能得到最佳发挥，例如，第一，考虑建立对合宪性审查的专门调查和单独表决规则。

因此，合宪性审查的规则也可以沿着这样一个双轨进行：一方面是侧重对于合宪性审查议案的设计，包括法律草案合宪性审查的议案、备案审查后通过委员长会议向常委会全体会议提出的合宪性审查议案、宪法解释议案等。（二）合宪性审查对组织法规则的拘束 从组织法规则来说，目前的全国人大常委会议事规则需要为合宪性审查的组织保障作进一步完善，我们可以总结为至少有如下基本要求： 1. 出席人数 目前《全国人大常委会议事规则》第4条规定常委会出席人数达到全体常委人数一半以上就符合会议召开的法定人数。二、合宪性审查嵌入全国人大常委会议事规则的基本框架 将合宪性审查嵌入全国人大常委会议事规则，本质上是政治判断法律化、法律判断程序化、程序操作技术化的过程，它避免了针对合宪性审查的专门立法和设计所谓的专门机构，将重大政治判断细化、稀释到全国人大常委会的日常会议之中。10修宪权与制宪权的关系其理论梳理可以参见[日]芦部信喜：《制宪权》，王贵松译，中国政法大学出版社2012年版。

议员的各部属及派别，及席次规定的方法。这样体现了以会议本身的一般流程和特定议题相结合的立法技术，是一种点面兼顾的形式。

例如，对于涉及合宪性审查的询问与质询建立起特别程序，尤其是对于国务院及各部门、最高人民法院和最高人民检察院就其职权行为是否符合宪法可以建立起有关立法事实、裁量事实、政策理解事实的举证、质证的制度。法规备案审查同样是全国人大常委会根据《立法法》第99—101条所享有的专属职能，但备案审查的结论形成撤销、废止、修改、重新做出法律解释等各种议案后在程序上如何审议并做出决定，并没有法律进行明确规定，以显示其差别。

同时，也可以通过增加一些制度改革措施，增加合宪性审查的形式，例如2017年年初，中办印发了《关于健全人大讨论决定重大事项制度、各级政府重大决策出台前向本级人大报告的实施意见》，可以对重大行政决策是否符合宪法规定增加特定的审议程序，将重大改革通过议事规则立法加以明确，同时扩容合宪性审查的内容。（一）效力上的双重性：对内规则与对外规则 从法理上看，民主代议机关都享有专属的议事规则制定权，其效力具有对内和对外的双重属性，一部分规则是纯粹的会议进行之组织、程序性规定，不会对国民权利义务产生直接影响，一部分规则则会由于带有处理性和决定性而对国民产生影响。